A公司诉B公司、C区政府、D区管委会土地行政诉讼纠纷再审案

主办律师：赵利东    案例整理：温立平

   本案为我所主任律师经办的一起典型的土地确权行政纠纷案。案件涉及四方当事人，涉案标的金额巨大，争议起始原因距今已长达20年之久，各种因素都给本案的办理增加了很大难度，且本案在当事人委托我所之时已被当地高院二审审理终结，维护当事人合法权益需启动审判监督程序，申请最高院再审。因此，如果没有深厚扎实的法律功底与丰富的诉讼实践经验，维权的道路可谓寸步难行。经过主任律师分析与论证，本案从委托至办结，用时一年时间，使委托人合法权益多年被侵犯难题得以合法高效的解决，在彰显法治公平理念的同时也体现了律师专业高效的办案能力水平。现就该案做一简要的回顾，给本所年轻律师办案提供一个指导性的案例去借鉴学习。一、案情简介：（一）案件争议的标的本案各方当事人所争议的标的系所在地市政府批准，由C区政府组织，D管委会实施，利用荒山荒沟削山填沟移山造地、实施出让土地、基础设施配套、招商引资滚动发展起来的都市经济开发区内17#地块中的43.205亩土地使用权。（二）争议土地使用权变动具体情况： 1、B公司对17#地块土地使用权出让合同的签订与合同的履行。 1994年8月25日，B公司与D管委会签订《国有土地使用权出让合同》（C区城乡规划土地管理局在该合同上加盖了公章），合同约定：D管委会出让17#地内的87.64亩土地给B公司，1995年1月24日，C区政府作出C政地字（1995）1号《关于给B公司出让土地使用权的通知》。1996年10月30日，D管委会因B公司未按规定缴纳土地出让金而作出（1996）066号《关于解除﹤国有土地使用权合同书﹥的通知》，要求与B公司解除合同。1996年11月20日，B公司给C区政府回复不同意解除合同的书面意见。1999年1月4日，D管委会与B公司签订协议约定：B公司欠付D管委会土地出让金8264000元可分期交付，并于1999年12月25日前全部付清。但该协议约定的期限届满后B公司并未缴纳土地出让金。 2001年因争议土地存在大坑加之洪水造成相邻地段重大灾害，D管委会要求B公司严格履行合同，B公司表示放弃大坑所在的43.205亩土地，以免除其拖延六年之久未缴清土地出让金的违约责任，双方就此达成一致。2005年9月1日，C管委会与B公司根据之前所协商的条件补签了《收回开发区17号地43.205亩土地的协议》（以下称《协议》），并在2005年11月30日为其仅仅颁发了争议土地之外44.435亩土地的国有土地使用权证书。2006年6月14日，C区政府作出城政地字（2006）5号《关于收回B公司17号地43.205亩土地使用权的通知》。 2、A公司对17#土地使用权的取得 2002年，因17#地块南侧大坑引发洪水灾害，C区政府及D管委会找A公司多次协商，要求A公司垫资夯填17#地大坑，消除安全隐患，以推进开发区的开发与建设。并说明该地块可用夯填大坑的工程款折抵土地出让金，为此，A公司于2002年3月6日与D管委会签定了开发区17#地《土地使用权出让合同》，2002年6月7日，区政府下发《关于给A公司出让土地使用权的通知》。经过A公司三年多的夯填平整工作，投入数千万元的财力物力完成了17号大坑的土地开发整理工作。2005年5月1日C区规划国土资源局在报纸公开发布兰城土地告字第73号土地确权发证公告，至30天公告期满，B公司未提出任何异议， 2005年6月3日A公司依法办理取得17#地《国有土地使用权证》。二、案件的诉讼及一审、二审的判决：（一）诉讼情况 2006年B公司向争议土地所在地中级人民法院提起行政诉讼，一审法院支持了B公司的诉讼请求，经A公司、C区政府、D管委会上诉后，二审法院于2007年12月作出终审判决，维持了一审的判决结果。（二）一审判决结果： 1、撤销C区政府城政地字（2002）8号《关于给A公司出让土地使用权的通知》； 2、撤销C区政府城政地字（2006）5号《关于收回B公司17#土地43.205亩土地使用权的通知》； 3、撤销C区政府给A公司颁发的《国有土地使用权证》； 4、B公司与D管委会签订的《关于收回开发区17#地43.205亩土地的协议书》无效。（三）二审判决结果：驳回上诉，维持原判。三、A公司再审请求以及再审判决： A公司于2013年3月委托本所代为申请再审，经主任律师对案件具体情况的定性分析以及对争议土地所在地法院一审、二审所做判决结果的研究，在申请再审时提出了以下诉求： 1、请求最高院依法撤销争议土地所在地中级法院（2007）×行初字第12号行政判决书及争议土地所在地高级人民法院所作出的（2007）×行终字第103号行政判决书，对本案依照审判监督程序进行再审； 2、请求依法驳回被申请人B公司在原审案件中所提出的诉讼请求； 3、由被申请人B公司承担案件全部受理费。经最高院听证会论证以及提审调查，本案于2014年7月最终作出以下判决： 1．撤销争议土地所在地高级人民法院所作出的（2007）×行终字第107号行政判决书； 2. 撤销争议土地所在地中级法院（2007）×行初字第12号行政判决； 3. 驳回原审原告B公司的诉讼请求；案件受理费共计150元，由B公司、C区政府、D管委会各担50元。四、本案争议焦点问题及律师的核心代理意见：焦点问题之一：B公司是否在诉讼前已经实际取得争议土地的使用权。代理意见：国有土地使用权的取得采用有偿使用和登记发证制度，即土地使用权是否取得，依据就是是否依照规定经过核实办理登记并颁发土地使用权证。除此之外，任何形式的未经登记、颁发土地使用权证的占有使用都不是法律意义上对国有土地使用权的取得。相关法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。本案中B公司与D管委会于1994年8月25日签订了《国有土地使用权出让合同》（C区城乡规划土地管理局在该合同上加盖了公章），合同约定：D管委会出让17#地内的87.64亩土地给B公司，1995年1月24日，C区政府作出C政地字（1995）1号《关于给B公司出让土地使用权的通知》。1996年10月30日，D管委会因B公司未按规定缴纳土地出让金而作出（1996）066号《关于解除﹤国有土地使用权合同书﹥的通知》，要求与B公司解除合同。2005年9月1日，D管委会与B公司补签了《收回开发区17号地43.205亩土地的协议》（以下称《协议》），并在2005年11月30日为B公司仅仅颁发了争议土地之外44.435亩土地的国有土地使用权证书。2006年6月14日，C区政府作出城政地字（2006）5号《关于收回B公司17号地43.205亩土地使用权的通知》。以上合同与通知，且不论后续的《解除通知》、《回收协议》是否有效，上述文件对土地使用权能够产生确权或变动的只有2005年颁发国有土地使用权证书的一个行为。其他文件仅对双方具有履约方面约束力，任何一方单方违约都会导致合同违约责任的产生，但并不对物权发生任何效力。因此，B公司在诉讼之前未曾取得争议土地的使用权。焦点问题之二：A公司对争议土地使用权的取得是否侵犯B公司合法权益。代理意见：是否侵权是以权利取得为前提，就同一土地使用权签订数个合同，处理顺序采用先行办理登记＞先行投资占有合理开发＞先行支付转让款＞合同签订顺序的处理方式。法律条文：《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第10条：土地使用权人作为转让方就同一出让土地使用权订立数个转让合同，在转让合同有效的情况下，受让方均要求履行合同的，按照是否已经办理土地使用权变更登记手续，是否已先行合法占有投资开发，是否已先行支付土地转让款，是否合同成立在先的顺序分别予以处理。本案中A公司就属于已经办理土地使用权变更登记手续的受让方、已先行合法占有投资开发土地的受让方、先行支付土地转让款的受让方，而B公司仅仅属于合同成立在先的受让方。因此A公司取得的土地使用权证合法且不曾对B公司的合法权益造成损害。焦点问题之三：B公司与D管委会签订的《2005年收回部分土地协议》效力。代理意见：（1）《中华人民共和国土地管理法》第五十八条中“收回国有土地使用权中”的“收回”以取得国有土地使用权证为前提，本焦点问题中的收回实质上是对B公司与D管委会之间合同的变更。（2）协议属于何种性质不能以协议名称来确定，应当依据协议的实质性内容判定。（3）就土地出让出现两个或两个以上行政部门共同或单独作为出让一方，不能单纯依靠上下级关系以及权力等级来划分谁有权谁无权，而要明确两个以上行政部门之间的相互关系，行政部门之间的委托可以使某些不具备该职能的部门同样可以行使该权力，其行使权力的效力等同于委托部门直接行使权力的效力。法律依据：最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十一条：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，B公司与D管委会签订《2005年收回部分土地协议》之时尚未取得争议土地的使用权，因此也就不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条收回国有土地使用权的情形。关于《2005年收回部分土地协议》的性质，依据其约定内容来看，明显就是双方对1994年《国有土地使用权出让合同》内容的变更，变更事项就是将之前约定的土地面积由87.64亩变更为44.435亩，双方对争议土地43.205不再享有合同权利义务。再分析本次变更的效力，到底D管委会是否有权利签订《2005年收回部分土地协议》？依据1994年《国有土地使用权出让合同》，C区城乡规划土地管理局在该合同上加盖了公章，可否据此推断《2005年收回部分土地协议》因未曾加盖C区城乡规划土地管理局的公章而不具备法律效力？答案显然是否定的，关键点就在于C区政府与D管委会之间的行政委托关系是否成立。依据此案的事实证据，明显C区政府与D管委会之间存在事实上的行政委托关系，故B公司与D管委会签订的《2005年收回部分土地协议》具备法律效力。