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以打促谈息纷争
出处 | 李成、罗晓军
── 一起土地纠纷案折射出的律师服务技巧
 
 
    2007年4月,甘肃方域西涛律师事务所李成律师和罗晓军律师承办了一起土地侵权纠纷诉讼案。该案争议标的达200多亩建设用地,且存在所涉土地征用手续不全及政府违规操作等问题。可谓法律关系和社会关系复杂、案情发展扑朔迷离,在这里做一些介绍,供大家交流、指正。
    一、案情简介:
2007年4月,青海某乳业公司负责人向办案律师称述:“我们公司于2001年10月向青海省人民政府、西宁市人民政府、湟中县人民政府提交了设立乳品加工基地的项目建议书、用地申请等材料。2001年11月7日,青海省经济贸易委员会作出《关于青海某乳业公司乳业产业化示范工程项目建议书的批复》,同意设立乳品加工基地;2002年1月13日,湟中县人民政府向我们公司颁发了湟国用(2002)字第27号《国有土地使用证》,将位于西宁市城南新区河西工业园区创业路的133340平方米的土地出让给我们公司使用。后来项目所使用的土地划归西宁市城南新区管理委员会(以下简称管委会)管理,2002年5月30日,管委会与我们公司签订了《建设青海某乳业产业化项目协议书》,双方对项目所涉土地使用的权利义务进行了进一步确认。2002年6月3日,管委会向我们公司以书面形式作出对项目土地‘六通一平’的承诺。但管委会并未及时完成其承诺,2002年7月8日,公司为了使项目能够尽快上马,向管委会提出了实施前期工程建设的申请,得到管委会规划建设局的同意后,遂于2002年7月12日同青海某建筑公司签订了施工合同书,将项目土地平整工程承包给了该公司。同年9月5日工程竣工,双方结算工程价款为175万元。紧接着,公司开始了主体工程的规划和设计,但管委会并没有完成‘六通’的承诺,连‘一平’的工程款也不愿支付,致使公司无法正式开工建设。公司虽经多次与管委会协商处理‘六通一平’问题,但未能达成一致意见。2006年3月份,公司发现自己依法取得土地使用权的土地上却建起了许多建筑物,取名为青海某交易中心。随后我公司找管委会、西宁市政府、青海省政府等有关部门反映情况,但这些部门的领导都回避不见,根本找不到说理的地方。2006年6月,青海某建筑公司将我公司起诉,要求支付168万元工程款及470988元利息。2006年10月,西宁市中级人民法院作出判决,全部支持了青海某建筑公司的诉讼请求。2006年12月,湟中县国土资源局给我们公司发了一份《通知》:‘2002年1月13日颁发的湟国用(2002)字第27号《国有土地使用证》经核查属错误登记,限5日内来办理土地证书注销手续’。现在我们公司被法院通知要强制执行,而公司的土地已经被他人侵占,土地证书也被通知要注销,现在我们该怎么办。”办案律师听完陈述后,又查阅了提供的资料,同时还了解到,青海某乳业公司虽然取得了土地使用权证,但没有缴纳分文土地使用权出让费用,且该土地连征地手续都还没有办理。据此认为:本案涉及到政府部门违规操作的问题,且在项目土地上的工程是谁在建设尚无证据证明,故现在连提起诉讼最基本的材料都没有,必须得先进行调查,然后才能拟定具体的应对方案。
    和青海某乳业公司办妥委托代理手续,办案律师就立即动身上青海进行调查。首先办案律师到项目土地工地现场,经与工地工作人员攀谈,了解到该工程是青海某集团和青海某集团毛纺织公司在投资建设。接着,办案律师到当地工商部门调取了青海某集团和青海某集团毛纺织公司的工商档案,但没有调到青海某交易中心的工商档案。随后办案律师又到土地管理部门去了解,了解到该项目虽然名义上是青海某集团和青海某集团毛纺织公司在投资建设,但当地政府为了引进项目,政府筹集资金为投资商代建工程,待工程建成后投资商再按约定分期支付土地使用费及工程款,所以现在在青海某乳业公司土地上修建工程的发包方是管委会,并非青海某集团和青海某集团毛纺织公司,也不是青海某交易中心。
    了解到以上情况后,办案律师经过分析认为:本案并非一般的土地侵权纠纷,是政府将土地出让给青海某乳业公司后又将同一块土地“出让”给了青海某集团,且政府还亲自为青海某集团垫资代建工程。这才是青海某乳业公司一年多见不到政府主管领导的问题所在,原来是政府部门在从中作梗。根据掌握的这些情况,办案律师确定了具体的办案思路:青海某乳业公司手中现有《国有土地使用证》,在此证未被注销之前应当还属有效证据,所以行政诉讼目前尚不具备前提条件;若直接起诉管委会民事侵权,我们手中还没有管委会是发包方的直接证据,且管委会从设置上来看属于行政机关,若再来点地方保护色彩,说不定连案都立不上;现在我们能证明权利受到侵害的证据只有到现场去拍几张照片,现场有青海某集团、青海某集团毛纺织公司和青海某交易中心的名称标志,故起诉青海某集团、青海某集团毛纺织公司、青海某交易中心还算多少有点证据,且这些单位都属企业性质,立起案来应当问题不是太大,若案子立上之后,我们可以申请法院调取证据,也说不上青海某集团和青海某集团毛纺织公司会主动拿出与管委会之间的协议,到那时再追加管委会也不迟,管委会成为被告之后就再也没有办法回避我们,就会跟我们坐下来协商处理存在的问题。另外,根据一般的司法实践,法院和政府之间对于复杂一点的土地纠纷案经常会发生“踢皮球”现象,这就有可能使案件拖个三年五载甚至十年八年,若再来点地方保护和行政干预,就更有可能使本案无法进行下去,故决定一审在省高院立案相对好一些,一审效果若不理想,二审就可直接上诉至最高院,同时这对处理案件的法院及对方当事人都可给予一定的压力。若在诉讼进行过程中,湟中县人民政府注销了《土地使用权证》,则只有另行提起行政诉讼,中止民事诉讼。至此本案的方案基本确定。           
    二、双方诉辩:
原告诉称:2002年1月13日取得200多亩土地的《国有土地使用证》,但被告却在原告的土地上修建起了建筑物,故请求:1、判令被告搬出位于西宁市城南新区河西工业园区创业路的原告乳品加工基地并恢复原状;2请求判令被告赔偿原告损失10030000元。
    被告辩称:1、原告诉被告主体不适格。在建的交易市场所有资金均由管委会利用贷款代为支付,被告对建筑物不享有产权,不是法定所有权人,所以侵权人并非被告。2、该案不属于人民法院受理范围。本案所涉土地由管委会指定被告建设交易市场,但在此前原告将土地荒芜四年,管委会是否有权收回土地?原告是否有权使用土地?目前是管委会在使用土地还是被告在使用土地?这其中有许多应由行政程序解决的问题,所以本案属土地使用权纠纷,不应由人民法院处理。3、现在工程已经投资数千万,原告一年多后才提出异议严重不妥。
    三、本案结果:
    收到青海某集团和青海某集团毛纺织公司的答辩状及证据后,原告当案提交了《追加被告申请书》,追加管委会为本案被告。提交《追加被告申请书》后不到半个月,管委会主任、湟中县县长等一行十多人来到了兰州与原告进行协商(原告法定代表人平时在兰州工作)。经过多次谈判,最后管委会答应支付原告190万。同时原告与青海某建筑公司达成协议:原告向青海某建筑公司支付工程款175万。至此,原告在土地上的工程款损失才得以挽回,还获得了15万元经营损失的赔偿。
    双方当事人和解之后,青海省高院通知原告尽快来撤诉,办案律师为了使委托人的损失进一步减少,到法院交涉结案及诉讼费用的问题:“我们公司自成立以来,一直在开发这个项目,所有注册资金几乎全部投入进去,现在土地被政府收回,就等于这个项目投资失败,现在损失很大,公司面临破产,能不能将诉讼费用全部退还给我们以减少我们的损失。”办案法官称:“那你们得给出一个合理的理由。”办案律师称:“具体理由可以是本案不属土地侵权纠纷,属土地权属争议,这在理论上也有一定的分歧,以此为理由驳回我们的起诉,按照诉讼收费办法,我们就可以全部退费。”不几天法院就作出了《民事裁定书》:“本案是一起因行政管理引发的纠纷,并不是民事纠纷案件,驳回原告的起诉,根据诉讼费用交纳办法,不交纳案件受理费”。原告所交的8万余元诉讼费用就这样又全部退了回来。
    四、律师评析:
   (一)、土地侵权争议与土地权属争议辩析。
    1 、关于土地侵权纠纷和土地权属争议的区别。
土地作为一种不可再生资源,是一种极为重要的生产资料,在现代社会经济生活中发挥着重要作用,对维护社会稳定和促进经济持续发展具有极为重要的意义。为了确保土地资源的有效管理和利用,充分发挥土地资源的效用,我国相继制定颁布了一系列有关土地管理和利用的法律法规及相关司法解释,对土地的取得、使用、流转及纠纷解决等予以了详细的规范。然而,在审判实践中,因对土地纠纷的性质、种类把握不准或受有关部门的干扰而有意“踢皮球”的现象屡见不鲜,致使现实生活中存在大量的几年甚至十几年的土地纠纷案件不能及时妥善解决处理的状况,严重侵害了当事人的合法权益,增加了社会不稳定因素,同时也损害了人民政府和人民法院的形象。为此,有必要在这里对土地纠纷的种类进行一些必要的探讨和分析。
    在现实生活中,因土地使用而引发的争议多种多样,根据我国司法实践及理论,通常将有关土地的争议分为土地权属争议(其中又可分为土地所有权争议和土地使用权争议)、土地侵权争议、土地合同争议和土地相邻关系争议等四种类型。其中,土地侵权纠纷明显不同于土地权属纠纷。土地侵权纠纷是指合法土地使用权人因第三人侵害其土地使用权而发生的争议,即在土地权属已经确定的情况下发生的侵犯土地权利而引发的纠纷。土地权属争议是指当事人在土地使用过程中,就土地的所有权和使用权归属所发生的争议,即因土地权属不明而引发的纠纷。
    从法律规定的角度来看,《中华人民共和国土地管理法》第十一条第3款规定:“单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权……”这就说明,只要经过县级以上人民政府对土地登记造册、核发了证书,国有土地的使用权就已经确定。第十三条规定:“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”这就说明,土地经过登记,就应当受到法律的保护,任何单位和个人不得侵犯。这里的“侵犯”很明显指的就是 “侵权”,也就是说该条将依法登记的土地被侵犯后发生的纠纷确认为侵权之诉。同时根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定:“本办法所称土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议。”因此,只有在土地所有权或使用权不明的情况下,才属土地权属争议。
    从以上分析可以看出,区分土地权属争议与土地侵权纠纷的关键问题是发生纠纷之时,土地权属是否明确。在土地权属明确的情况下发生的纠纷当属土地侵权纠纷,在土地权属不明确的情况下发生的纠纷当属土地权属纠纷。而考察土地权属是否明确的最有效证据就是土地使用权证,如果一方有土地使用权证,另一方没有,则说明土地权属是明确的,那么在该土地上发生的纠纷就属于土地侵权之诉。
    2、本案属土地侵权纠纷,人民法院有权受理。
    在本案中,原告提交的《国有土地使用证》充分证明原告已经取得了土地使用权,被告并没有任何证据证明其取得了县级以上人民政府颁发的《国有土地使用权证》,所以本案所涉土地的权属是非常明确的,根本不存在土地需要确权的问题。根据前面的理论和规定,本案就明显属于土地侵权纠纷,并非土地权属纠纷。
    青海某集团虽然拿出了其与管委会签订的《关于青海某集团整体搬迁至城南新区建设毛纺织工业基地及羊毛交易市场协议书》,但管委会并非县级以上人民政府,该证据也不是《国有土地使用权证》。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]5号)第二条规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效……”因此青海某集团提交的其与管委会签订的《关于青海某集团整体搬迁至城南新区建设毛纺织工业基地及羊毛交易市场协议书》明显属无效合同,管委会根本没有任何权利“出让”国有土地,当然青海某集团依据该无效协议并不能取得对本案所涉土地的任何权利。因此本案所涉的土地使用权属原告拥有,根本不存在权属争议的问题,所以本案属于土地侵权纠纷案件。
    《土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理……当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉”。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定:“下列案件不作为争议案件受理:一、土地侵权案件……”这就说明,只有土地权属争议诉讼才有行政处理的前置程序,土地侵权诉讼并没有前置程序,因此人民法院对本案有管辖权,对本案应当依法受理。所以被告所谓的“本案不属于人民法院受理的范围”不能成立。
    (二)、连续二年闲置土地,并非政府都可无偿收回。
          1、相关规定。
    《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”这说明政府对于闲置二年以上的土地一般有收回权。 《闲置土地处理办法》第四条规定:“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,1年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内,以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发时,可以无偿收回土地使用权;但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”这就说明土地闲置二年以上,并不一定必然导致政府部门可以无偿收回土地,还存在一些例外情形。
    2、原告连续四年闲置土地,但政府不能无偿收回。
在本案中,原告取得使用权的土地连续闲置了四年,主要原因是政府没有实现其“六通一平”的承诺,致使原告开工建设不具备施工基础设施条件,故根据以上规定,政府就不能无偿收回土地。
    五、结语:
原以为是一场旷日持久的纠纷,但在不到半年的时间内就划上了句号,实出意料之外。为了追求城市的片面发展,为了所谓的政绩工程,数千亩甚至上万亩的耕地在未取得合法手续的情况下,唐而荒之地都变成了建设用地,媒体的宣传、优惠的政策,数年之间已是高楼林立、机器轰鸣,在这里,国家的土地法规显得是那样的遥远、那样的苍白、那样的不搭调!征地手续尚未办妥,土地使用权出让金分文未交,却取得了数百亩国有土地的使用权证,在这样的投资环境下,怎能不存在风险。还好,能使损失减少到最小,也是不幸中之万幸。有道是“见好就收”,要想指望将政府投资数千万元修建的厂房及市场拆除、而自己又没有支付分文土地出让费用的200亩土地收回,无异是虚无飘渺的想法罢了!
    本案代理律师在办案过程中结合当地经济发展及相关政策,运用业务技能归纳争议焦点,理清办案思路,细化工作方案,从而达到了令当事人满意的结果。
 
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